Crecen las inversiones mineras, pero también lo hace la tensión social. El autor plantea construir capacidades estatales en el abordaje de la conflictividad minera argentina. El desafío está lanzado
- Por Martín Packmann
Politólogo (Universidad de Buenos Aires) y Magister en Administración y Política Pública (Universidad de San Andrés). Oficial de Caso de la Fase de Consulta del Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación (MICI) del Grupo BID.
La matriz productiva de los países de América Latina y el Caribe tuvo entre sus características principales la extracción y la exportación de grandes volúmenes de recursos naturales. Desde 1994 la región fue la principal receptora de inversión en exploración minera1, al punto que, entre 2005 y 2010, las nuevas inversiones anunciadas para las industrias extractivas alcanzaron el 38 por
ciento del total en la región –según la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL)–. Argentina, por su parte, experimentó un crecimiento de todas las variables vinculadas a la industria minera desde el año 2002. El flujo de inversión extranjera directa en el sector minero creció exponencialmente, pasando de 1.663 millones de dólares en 2004 a 4.002 millones de dólares en 2015, con un pico de 11.066 millones en 20122. Asimismo, las exportaciones mineras entre 2003 y 2018 aumentaron más del 400 por ciento, llegando en 2015 a aportar el 6 por ciento de las exportaciones totales del país, donde el oro, el cobre y la plata representan el 91 por ciento del total de esas exportaciones mineras. En paralelo al avance del modelo extractivo en la región, se observó un creciente cuestionamiento a la minería metalífera, con un consecuente aumento de la conflictividad socioambiental. A modo de ejemplo, según el Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina (OCMAL), entre 2014 y 2018 se dio un crecimiento de 203 a 254 conflictos mineros. Dichos conflictos afectan a más de 300 comunidades, y según el OCMAL, los países con mayores niveles de conflictividad minera fueron Perú, Chile, Argentina, México y Brasil. Comprender la dinámica de la conflictividad minera requiere observar el activo rol que tuvieron las asambleas ciudadanas, que surgieron para expresar su repudio contra el avance del modelo extractivo y organizar estrategias de resistencia. Frente a las consecuencias en el ambiente, la cultura y el tejido social, las asambleas promueven la autodeterminación de las comunidades como una forma de alcanzar modelos de desarrollo sustentables respetuosos del medioambiente y las identidades de los pueblos3. Entre sus repertorios de protesta se encuentran los cortes de rutas y las manifestaciones, así como estrategias de democracia directa a través de los plebiscitos o las consultas ciudadanas que muestran la fuerte desconfianza hacia los postulados de la democracia representativa, y que expresan en el
fondo una discusión crítica sobre el significado de la participación social. Por otra parte, las asambleas también desplegaron esquemas de incidencia de corte más institucional, como el impulso a la sanción de leyes que prohíban la minería metalífera a cielo abierto, logrando que actualmente siete provincias argentinas cuenten con este tipo de normativa. Sin lugar a dudas, los conflictos socioambientales y las estrategias de protesta desplegadas por los colectivos sociales tuvieron un fuerte impacto en los proyectos de desarrollo.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó en 2017 un estudio4 sobre las lecciones aprendidas de los conflictos a partir de un análisis de 200 proyectos de infraestructura vinculados al agua, el transporte, el petróleo, la minería, los residuos y la energía en 20 países de la región a lo largo de los últimos 40 años. El estudio del BID destaca lo siguiente hallazgos: a) el 18 por ciento de los proyectos fueron cancelados como resultado de la conflictividad; b) el 81 por ciento de los proyectos presentaron demoras en la implementación; c) el 58 por ciento presentaron sobrecostos; y d) el 42 por ciento debió ser rediseñado. Según la publicación, la falta de procesos adecuados de consulta llevó a conflictos en el 74 por ciento de los casos. Por su parte, en proyectos donde están involucradas comunidades indígenas, en casi el 90 por ciento de los casos donde no hubo consultas la conflictividad tendió a escalar. Dicho estudio indica que los proyectos vinculados a la extracción de recursos naturales –como la minería– tienen mayor probabilidad de experimentar fuertes escaldas de conflictividad.
Estrategias de gobernanza ambiental
Por gobernanza ambiental se entiende “el proceso de formulación y refutación de imágenes, diseños y ejecución de los procedimientos y las prácticas que configuran el acceso, el control y el uso de los recursos naturales entre actores diferentes”5. También implica analizar las percepciones de cada actor, las interacciones sociales, los instrumentos en que esos procedimientos se plasman y los cambios institucionales que las interacciones sociales generan. Las reflexiones para el caso de Argentina se basan en el análisis de las estrategias de gobernanza ambiental de las cuatro gestiones de gobierno a nivel nacional ocurridas en el período 2003-2018. Para ello fue necesario analizar sus narrativas y percepciones, así como también sus instrumentos y planes de política pública, entre ellos el Plan Nacional Minero de 2004, el Protocolo de Prácticas Sociales Mineras de 2012, el nuevo Acuerdo Federal Minero (AFM) de 2017 y el proyecto de institucionalización del diálogo para el abordaje de conflictos sociales complejos asociados a la exploración y la explotación de recursos naturales de 2018.
La primera reflexión que surge de dicho análisis es la constatación de que los conflictos socioambientales acarrean altos costos. En el estudio del BID, un total de 20 de los 200 conflictos analizados eran mineros y dos se situaban en Argentina (San Jorge en Mendoza y El Desquite en Chubut). Ambos fueron cancelados a partir de las fuertes resistencias sociales, y aún hoy las provincias donde estaban radicados cuentan con leyes que prohíben el desarrollo minero metalífero a cielo abierto con uso de sustancias químicas. Adicionalmente, existen otros proyectos que tuvieron conflictividad y altos costos que no están incluidos en el reporte del BID: Famatina, Loncopué, Navidad, Agua Rica, entre otros. Todos ellos fueron demorados o cancelados por la resistencia social. En términos económicos, los costos son cuantiosos. A modo de ejemplo, la entidad que aglomera a las empresas exploradoras en Argentina calculó que las leyes que prohíben o limitan la minería tuvieron un costo aproximado de 16.000 millones de dólares.
Sin embargo, es importante destacar que no todos los costos asociados a la conflictividad minera son económicos, sino también de índole social y ambiental. La tensión que genera la llegada de emprendimientos mineros a los territorios generó rupturas en el tejido social. La creciente polarización que lleva a dichas rupturas puede incluso generar una naturalización y legitimación de situaciones de violencia, dado que en este tipo de escenarios cada sector tiende a cerrarse sobre sí mismo, aumentando el hermetismo y percibiendo a los otros grupos como enemigos.6
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“Puede encontrarse consenso con respecto a la importancia de contar con esquemas de mediación o facilitación que permitan reducir los niveles de conflictividad y violencia”
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Ahora bien, ante el aumento de la conflictividad y sus costos asociados, ¿qué se observó respecto de las estrategias gubernamentales implementadas? Si bien algunos aspectos de los enfoques y estrategias de las cuatro gestiones de gobierno analizadas fueron diferentes, hay un elemento central que comparten: la ausencia de una política clara para el abordaje proactivo de los conflictos socioambientales asociados a la actividad minera. En dichas gestiones primó una política de provincialización de la gestión de la conflictividad, que reposa en los gobiernos sub nacionales sin claridad sobre los roles y las responsabilidades. Lo anterior es explicado a raíz de que la Constitución Nacional le reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales que, según numerosos actores, impediría que la nación tenga un papel activo en el abordaje de estos conflictos. Asimismo, al confiar a las provincias el deber de solucionar los episodios de conflictividad, existiría una voluntad por parte de la nación de disminuir los costos políticos de dichos conflictos.
¿Ayudó por tanto la política de provincialización al abordaje de conflictos? La respuesta es negativa. Desde el 2003 en adelante se dieron numerosos conflictos mineros en diferentes emprendimientos, se prohibió la minería en varias provincias y también se vieron respuestas de gobiernos provinciales de carácter represivo ante escenarios de protesta social. Los costos fueron incrementando así como la violencia y la polarización. La percepción reduccionista de la participación ciudadana por la que los estados toman decisiones con respecto a proyectos extractivos, excluyendo o menospreciando las preocupaciones, los valores y las prácticas culturales locales, exacerba la frustración comunitaria por la falta de espacios genuinos de incidencia. Lo anterior lleva a las asambleas a responder con su repertorio de protestas y, a su vez, a erosionar la legitimidad de las acciones que los propios estados buscan impulsar, sean de inversión en el desarrollo o de atención a los conflictos que dichas inversiones puedan generar. Dicha percepción reduccionista demuestra también una falta de comprensión sobre el vínculo que dichas comunidades tienen con el territorio.
Desafíos para el abordaje de conflictos mineros
Existen enfoques divergentes con respecto al rol que debe tomar el Estado Nacional en el abordaje de la conflictividad minera en Argentina. A pesar de ello, puede encontrarse un consenso con respecto a la importancia de contar con esquemas de mediación o facilitación que permitan reducir los niveles de conflictividad y violencia. La presencia de un tercero confiable, y la capacidad del gobierno nacional para serlo, es valorada inclusive por aquellos con perspectivas más conservadoras sobre el rol del Estado. El desafío entonces radica en la construcción de capacidades estatales para la prevención y el abordaje de los conflictos. Dichas capacidades serían fundamentales para el establecimiento de sistemas de alerta y respuesta temprana de los conflictos, así como para impulsar procesos co-diseñados de participación ciudadana que brinden a las comunidades un espacio seguro, legítimo y efectivo para la tramitación de demandas con respecto a los proyectos mineros. Iniciativas como el proyecto de institucionalización del diálogo podrían ayudar al desarrollo de estas capacidades y espacios.
Otro aspecto que plantea un enorme desafío para países como Argentina es el federalismo. Este tipo de sistema político agrega mayor complejidad al desarrollo de esquemas de gobernanza ambiental. Dado que la estrategia de provincialización no habría reducido ni canalizado adecuadamente los niveles de conflictividad minera, resulta fundamental repensar los roles y los esquemas de colaboración entre la nación y las provincias. Los avances observados durante la elaboración del nuevo AFM permiten visualizar un espacio positivo de interlocución y coordinación intra como interestatal en el marco de los Consejos Federales de Medio Ambiente y Minería. Fortalecer esta colaboración y desarrollar a partir de ella estrategias claras de gobernanza permitiría dar un paso sustancial en el abordaje de los conflictos en los países federales. Asimismo, dicha colaboración podría fomentar una mayor involucramiento y la articulación activa de la sociedad civil organizada con los diferentes niveles de gobierno. Finalmente, un Estado con capacidad para el abordaje de los conflictos y un esquema de coordinación claro entre niveles de gobierno podrían colaborar para enfrentar el desafío más complejo para la gobernanza ambiental: el choque de cosmovisiones sobre qué es el desarrollo y cómo se da la relación entre el hombre y la naturaleza. Estos significados en disputa marcan cómo los actores decodifican los problemas y qué soluciones proponen. Los espacios de diálogo entre estas corrientes contrapuestas fueron más bien escasos, y resulta fundamental comprender que la política pública puede y debe jugar un rol central en la promoción de dichos procesos en sectores altamente polarizados como las industrias extractivas. Un esquema de gobernanza ambiental orientado a generar los cambios necesarios para alcanzar el desarrollo sostenible tendrá como tarea fundamental encontrar los mecanismos y las herramientas que permitan abordar este desafío crucial.
DISCLAIMER
- Las visiones y opiniones expresadas en este texto pertenecen al autor, y se derivan de la Tesis de Maestría denominada “El desafío de la gobernanza ambiental. Análisis de las políticas públicas implementadas frente a la conflictividad minera en Argentina entre 2003 y 2018”, presentada ante la Universidad de San Andrés (Argentina). Dichas opiniones y visiones no representan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ni del Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación (MICI).
BIBLIOGRAFÍA
1Altomonte, H., y Sánchez, R. J. (2016). Hacia una nueva gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe (Vols. Libros de la CEPAL, N° 139). Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
2Di Paola, M. M., y Marchegiani, P. (2017). La Minería en La tierra de plata ¿Política Minera o Mineras que (Trans) Forman la política? Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires, Argentina.
3Wagner, L. S. (2010). Problemas Ambientales y Conflicto Social en Argentina. Movimientos socioambientales en Mendoza. La defensa del agua y el rechazo a la megaminería en los inicios del siglo XXI. (Tesis Doctoral). Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, Argentina.
4Watkins, G., y Mueller, S.U. (2017) Lessons from 4 Decades of Infrastructure Project-related Conflicts in Latin America and the Caribbean. Washington D.C., Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo.
5de Castro, F., Hogenboom, B., y Baud, M. (2015). Gobernanza ambiental en América Latina en la encrucijada. Moviéndose entre múltiples imágenes, interacciones e instituciones. En de Castro, F., B. Hogenboom, y M. Baud (Coords.), Gobernanza ambiental en América Latina (págs. 13-38). Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLACSO, ENGOV.
6Lozada, M. (mayo-agosto 2004). “El otro es el enemigo: imaginarios sociales y polarización”. Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, (Vol 10. N°2), pp. 195-209. Universidad Central de Venezuela.