viernes, septiembre 24, 2021
REVISTA INTERNACIONAL DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS, MEDIACIÓN, NEGOCIACIÓN Y DIÁLOGO
PUBLICACIÓN TRIMESTRAL DEL INSTITUTO DE MEDIACIÓN DE MÉXICO

Monitoreo y prevención gubernamental de conflictos

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El gobierno de transición de Francisco Sagasti afronta el contexto de conflictividad de manera ejemplar para América Latina: institucionalización y profesionalismo. El equipo de gestión de conflictos emprende un sinfín de iniciativas articuladas. El resultado: gobernabilidad democrática y respeto al Estado Democrático de Derecho.

  • Por JAVIER CARAVEDO CHOCANO, abogado, Maestría en Resolución de Conflictos por la Universidad de Missouri-Columbia (EE.UU.) y Subsecretario de Prevención y Gestión de la Información de la Secretaría Gestión Social y Diálogo de la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. Co-autor de Minería, conflicto social y diálogo y Transformación de conflictos. Aportes al análisis y abordaje de conflictos para el desarrollo sostenible.

En noviembre del 2020, en el complejo contexto de crisis sanitaria y económica, se desata una nueva crisis política en el confrontacional período gubernamental 2016-2021. El conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República desembocó en la vacancia del entonces presidente Martin Vizcarra y el nombramiento consecuente para asumir el cargo de Manuel Merino, hasta entonces presidente del Congreso, que desató una gran movilización ciudadana en todo el país.

Luego de breves cinco días, el gobierno de Merino se vio forzado a renunciar. La crisis política fue superada con la conformación de una nueva Mesa Directiva del Congreso y la elección por dicho poder del Estado, siguiendo la sucesión constitucional, de Francisco Sagasti como presidente de la República. Así se inaugura el llamando Gobierno de Transición y Emergencia, el cual recibe además como desafío un agitado contexto de conflictividad social, embalsado durante los primeros meses de la pandemia y agudizado por el malestar social de la crisis económica y el impacto en la salud.

El Perú, uno de los países más afectados por el Covid-19, presentaba así, entre otros, tres grandes desafíos inmediatos que el gobierno debía enfrentar con urgencia: comprar vacunas y recuperar el tiempo iniciando el proceso de vacunación, rezagado en relación con el resto de países de la región; generar las condiciones para la realización del proceso electoral al Bicentenario de la República; y, la gestión de la creciente conflictividad social.

Un rol clave

La Secretaria de Gestión Social y Diálogo de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGSD-PCM), como entidad responsable de articular la respuesta estatal a la conflictividad desde el Gobierno Nacional, debía jugar un rol clave. Sin embargo, la SGSD-PCM había también sufrido el impacto de la inestabilidad política e institucional. La nueva gestión gubernamental se propuso reenfocar el trabajo y fortalecer lo más rápido posible el equipo de esta importante oficina, organizada por Unidades Territoriales que abarcan a todo el país y conformada por tres subsecretarías: la Subsecretaría de Prevención y Gestión de la Información (SSPI); la Subsecretaría de Gestión del Diálogo (SSGD); y, la Subsecretaría de Gestión de Compromisos (SSGC). 

La SGSD, a través de la Subsecretaría de Prevención y Gestión de la Información (SSPI) realizó un trabajo permanente de monitoreo de los conflictos sociales en el país por Unidad Territorial. El Sistema Informático de Gestión Social, Alerta Temprana y Seguimiento de Compromisos (SIGESSCOM) fue la principal herramienta de prevención de los conflictos. A través de este sistema informático la SSPI emitió alertas a los distintos sectores de gobierno para advertir situaciones de conflictividad social, con el fin, de promover acciones oportunas. La SSPI realizó, además, un trabajo de articulación con los sectores y Gobiernos Regionales para atender las necesidades de la población y garantizar los derechos ciudadanos.

“En contextos de conflictividad, la gestión social y diálogo requiere del monitoreo de la información mediante una coordinación sistemática, colaborativa y permanente, así como de una articulación intersectorial, intergubernamental y multiactor”

El semestre enero – julio del 2021, hacia la transición democrática en este contexto de emergencia, estuvo lleno de desafíos para la SGDS, en general, y la SSPS en particular. La gestión social y diálogo, en contextos de conflictividad social, requiere a su vez de la gestión de información mediante una coordinación sistemática, colaborativa y permanente de los equipos de trabajo de las Unidades Territoriales de las tres subsecretarías, así como de una articulación intersectorial, intergubernamental y multiactor. Una adecuada dinámica de este trabajo es lo que permite tener información oportuna y de calidad para el análisis y la toma de decisiones para las intervenciones preventivas y, en su caso, de gestión y desescalamiento del conflicto buscando su transformación, esto es, abordando tanto las relaciones de tensión entre los actores como las necesidades ciudadanas de fondo que el conflicto expresa. De esta manera, el monitoreo y la alerta temprana constituyó una herramienta de prevención de los conflictos, pero también de articulación de la acción del Estado para atender necesidades y garantizar derechos ciudadanos. Una oportunidad de replantear la relación entre el Estado y la ciudadanía en el marco del diálogo y el Estado democrático de Derecho.

Desde esa perspectiva, la SSPI durante el semestre desarrolló un trabajo de monitoreo, alerta y análisis de escenarios de situaciones sensibles al conflicto, de casos de conflicto social activo, así como de acciones colectivas emergentes que podrían derivar en disturbios e incidentes de violencia. Cabe aclarar que la SGSD, a través de la SSPI, no monitorea todos los conflictos sociales que existen en el país. Muchos conflictos sociales son monitoreados y atendidos a nivel local o, en su caso, directamente por los distintos sectores del Gobierno Nacional, de acuerdo a sus competencias. La SGSD, en el marco de su rol y competencias institucionales, monitorea e interviene en aquellos casos que se evalúa representan un potencial riesgo para la gobernabilidad democrática, la gobernanza territorial, el orden público y la vulneración de derechos humanos en contextos de conflictividad, y que requieren de niveles de articulación intersectorial y/o intergubernamental para su atención, considerando que el Perú es una república unitaria.

Multiplicidad de desafíos

En esa línea, y a manera de balance de la transición democrática, podemos partir por señalar que a inicio del 2021 se tenían como desafíos: fortalecer el equipo de la SSPI y realizar un trabajo coordinado e integrado entre subsecretarias de la SGSD, en función de equipos transversales por Unidad Territorial; retomar y fortalecer la articulación intersectorial e intergubernamental, tanto de manera bilateral como multilateral, con las distintas oficinas de gestión social y diálogo en los sectores del Ejecutivo como de los gobiernos regionales; organizar una metodología integrada del flujo de información de las diversas fuentes (cerradas y abiertas); profundizar en el análisis de casos y el análisis territorial de la conflictividad; retomar y fortalecer el reporte de alertas mediante la plataforma informática del Sistema de Gestión Social y de Compromisos (SIGESSCOM), en la que son además registradas situaciones sensibles al conflicto, y los casos de conflicto en etapa de pre-conflicto, conflicto activo, crisis y post conflicto; fortalecer el mapeo y reporte semanal de casos de conflicto activo según niveles de riesgo, así como el reporte diario de alertas, no solo de casos de conflicto social activo, sino de situaciones conflictivas emergentes con potencial de generar situaciones de disturbio y violencia.

Asumidos estos desafíos, desde la perspectiva de la gestión de la información se logró consolidar una base de trabajo institucional y metodológico para el monitoreo, alerta y prevención de la conflictividad social considerando los siguientes aspectos:

  • Fortalecimiento de dinámica de trabajo coordinada e integrada de las subsecretarías que conforman la SGSD, lo cual incluyó el trabajo conjunto de los equipos en los espacios de diálogo para la atención de los diferentes casos. Así, el abordaje de los conflictos tuvo una mirada desde la prevención de la escalada, la gestión misma de los casos, y el cumplimiento de compromisos asumidos. Se desarrolló además un programa de capacitación en gestión de la conflictividad para fortalecer conceptos, enfoques y metodologías de trabajo vinculando conocimiento, reflexión y experiencia práctica.
  • Mapeo más exhaustivo de los conflictos sociales a nivel territorial a través de los principales productos desarrollados (Matriz de Monitoreo de Conflictos, Mapas de Conflictividad y Reporte Semanal de Conflictos, Alertas del sistema). Se conformó un equipo de analistas en la SSPI que desplegó su trabajo con el fin de identificar, analizar y alertar por Unidad Territorial los conflictos con prioridad de atención para evitar escenarios la escalada de estos y dar una atención oportuna. La SSPI promovió una dinámica de trabajo diaria y semanal con la elaboración de productos en fechas establecidos. Se desarrollaron así también como productos informes sobre análisis de escenarios, ayudas memorias de casos, así como un reporte diario de alertas de las principales movilizaciones o concentraciones programadas en el día por Unidad Territorial, considerando además incidentes referidos al proceso de vacunación y al proceso electoral.
  • Reforzamiento del trabajo con plataformas digitales para el mapeo georreferenciado de casos por Unidad Territorial y niveles de riesgo. En ese sentido, se retomó el trabajo con la plataforma informática del Estado peruano (GeoPerú), la cual permitió cruzar capas de información para identificar y analizar en mayor profundidad factores y contextos de conflictividad y anticipar posibles escenarios de riesgo y promover acciones oportunas desde el Ejecutivo.
  • Actualización de la plataforma SIGESSCOM en coordinación con el equipo de la Subsecretaria de Gestión del Diálogo (SSGD), respecto de la creación y el archivamiento de casos.
  • Consolidación del diálogo y articulación intersectorial a nivel técnico y de alto nivel político. Se generaron espacios bilaterales semanales con los sectores del Ejecutivo a fin de recoger regularmente información, analizar el estado de los casos y coordinar acciones preventivas y de gestión. Se expusieron los productos semanales desarrollados por la SSPI en reuniones multisectoriales con las oficinas de diálogo de los sectores gubernamentales, así como en las sesiones del Consejo de Ministros, donde se expusieron los casos por escenarios de conflictividad.
  • Atención temprana de los conflictos sociales a través del sistema de alerta temprana (SIGESSCOM). Se emitieron alertas dirigidas a los responsables de los distintos sectores de gobierno para su conocimiento y atención sectorial, y se articuló con las oficinas de diálogo y gestión social de estos sectores para desarrollar estrategias conjuntas de atención intersectoriales.
  • Consolidación de la articulación con los Gobiernos Regionales a nivel nacional. Se estableció un espacio semanal con todos los responsables de la gestión social y diálogo de los Gobiernos Regionales, en las que la se presenta el Reporte Semanal de Conflictos, se retroalimentó la información y se realizaron coordinaciones para la atención bilateral de casos. Asimismo, se brindó capacitaciones a los funcionarios de los Gobiernos Regionales para el abordaje de los conflictos en sus regiones. Las capacitaciones fueron estructuradas según los temas que los propios funcionarios presentaron como necesidad.

Gracias a ese trabajo incansable, durante el gobierno de transición en 2021 (enero-julio) se monitorearon y atendieron un total de 206 conflictos sociales, de los cuales a finales de julio 118 se mantenían activos en algún nivel de riesgo (bajo, intermedio, inminente o alto, y crítico) y 88 pasaron a considerarse como inactivos, ya sea porque se resolvieron las demandas sociales o por algún otro factor. Estos 206 casos de conflicto social alcanzaron un máximo nivel de riesgo según el siguiente detalle por Unidad Territorial:

Fuente: Secretaría de Gestión Social y Diálogo – Presidencial del Consejo de Ministros del Perú

La dinámica de este universo de casos monitoreados y atendidos, tuvo un movimiento semana a semana durante el año, por niveles de riesgo, de acuerdo a lo siguiente:

Fuente: Secretaría de Gestión Social y Diálogo – Presidencial del Consejo de Ministros del Perú

Considerados por tipo de conflicto, los casos referidos tuvieron las siguientes características:

Fuente: Secretaría de Gestión Social y Diálogo – Presidencial del Consejo de Ministros del Perú

El monitoreo y atención de estos 206 casos de conflictividad social permitió con diálogo y coordinación que, en ningún caso, se afectara gravemente la gobernabilidad democrática, tanto en gobiernos locales, regionales o nacional. No hubo fallecidos en conflictos sociales y en el complejo contexto de polarización y confrontación postelectoral en el que se llegaron a movilizar cerca de 128 mil personas en todo el país durante 44 días, que la SGDS también monitoreo cercanamente. Se respetó así el Estado democrático de Derecho y la autoridad fue ejercida democráticamente respetando derechos y libertades, con enfoque de derechos humanos, mejorando la coordinación y articulación estatal en la atención preventiva de conflictos, en diálogo permanente y sistemático con comunidades, empresas y autoridades locales. Se continuó atendiendo las demandas ciudadanas a pesar de las crisis sanitaria, económica, política a través del diálogo, incorporando además herramientas digitales para procurar el máximo cuidado de la vida y salud de las personas. Solo así las actividades económicas siguieron recuperándose y desarrollándose.

Finalmente, cabe resaltar que este trabajo contribuyó a que la conflictividad no tuviera que ser atendida a los más altos niveles del Gobierno Nacional de manera personal y directa como lo fue durante otros períodos gubernamentales pre-pandemia. Así, el presidente de la República y la presidenta del Consejo de Ministros, se pudieran concentrar en tareas urgentes de la transición y la emergencia sanitaria como el proceso de vacunación, la recuperación económica y la gobernabilidad en el marco del proceso electoral. [T]

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